2002 №2 (5)
Документ без названия
Редколлегия Editorial Board Требования к статьям Requirements Профиль в ВАК      
ЖУРНАЛ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ГУМАНИТАРНОГО УНИВЕРСИТЕТА
Документ без названия

О.В. Лексина

БЮДЖЕТЫ РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ В ИНДУСТРИАЛЬНУЮ ЭПОХУ

Настоящая статья посвящена истории городских финансов конца XIX - начала XX вв. С этим временем в современном общественном сознании ассоциируются крупные реформы в области государственного строительства и невиданные ранее социальные потрясения, масштабные аграрные преобразования и большие успехи индустриального развития России.

Индустриализация страны наложила отпечаток и на её городское хозяйство. В крупных городах стали возводиться многоэтажные жилые дома; городские власти устраивали трамвайные пути сообщения, водопровод и канализацию, самое серьезное внимание обращали на благоустройство улиц и площадей. Соответствующие изменения происходили в городских финансах.

Проблематика развития городских финансов и, в частности, изменения бюджетов российских городов в конце ХIХ – начале ХХ вв., практически не разрабатывалась в отечественной историографии. Фундаментальных исследований, посвященных решению этой задачи, российскими историками еще не создано.

Основным источником по данной теме являются статистические издания Министерства внутренних дел. Они предоставляли сводную однотипную информацию по всем городам Российской империи, в том числе и по финансовым вопросам. Один из таких справочников увидел свет в 1914 г.[i] и содержал сведения о численности населения города, величине городского бюджета (в абсолютных цифрах и в пересчете на одного жителя), городских долгов, ценности земли, зданий и сооружений, принадлежащих городу.

По данным этого справочника в России к 1910 г. насчитывалось 949 городов. Подавляющее большинство из них (82,28 %) имело жителей менее 30 тыс. человек. А городов, включая столичные, с численностью населения более 100 тыс. было всего лишь 26. Две столицы, Санкт-Петербург и Москва, концентрировали 13 %  всего городского населения России.

Интересную информацию о проблемах развития городов, в том числе и городских бюджетов, сообщал журнал «Городское дело», в который присылали сведения многие российские муниципальные учреждения.

Структура бюджетов была единой для всей России. Идентичность обуславливалась общим законодательством: соответствующие статьи Городового положения 1870 г., а затем и 1892 г. определяли порядок как  сборов в пользу города, так и его расходов. В 1897 г. Инструкцией по составлению городских смет была унифицирована и форма сметы[ii], которую городу предстояло составлять. Это было сделано, видимо, в целях упорядочения финансовой отчетности и облегчения её обработки. Инструкция 1897 г. изменила существующий порядок, но не отменила его. Основным законодательным актом оставались «Правила о составлении, рассмотрении и исполнении городских смет», которые были утверждены в 1892 г. в качестве примечания к статье 140 Городового положения. Этот документ содержал в адрес городских  властей только общие предписания насчет сметных статей. Так, все городские доходы Правилами были разделены на две большие категории - окладные, поступление которых  можно было подсчитать довольно точно на основании законодательства, и неокладные, доступные только ориентировочному подсчету.

К окладным доходам относился, прежде всего, оценочный сбор с недвижимых имуществ, который взимался по строго определенной процентной ставке, а также  городские пошлины (сборы за ввозимый и вывозимый из города товар, гербовый сбор, сборы с мер и весов). К неокладным - доходы от городских имуществ и оброчных статей, от городских доходных предприятий производственного и торгового характера. Последние надлежало исчислять «по средней сложности сумм..., поступивших в последние три года»[iii].

          Расходы, в свою очередь, делились на обязательные и необязательные; порядок исчисления их был примерно таким же.

          В Правилах был четко прописан сметный период; условия, на которых город имел право вносить в смету особые суммы (не превышавшие 5 % от общего итога окладных расходов) для образования запасного и специальных капиталов. Запасной капитал служил для «покрытия непредвиденных и чрезвычайных издержек, а также на случай необходимости усиления текущих средств при недоборе в доходах»; специальный – «для обеспечения или усиления средств на удовлетворение отдельных потребностей, в пределах ведомства общественного управления». Города, таким образом, имели определенное право выбора в формировании своих доходов. Москва, например, направляла собранные суммы почти исключительно на образование запасного капитала, специальный же капитал, принадлежавший городу, составлялся из сумм, пожертвованных частными лицами и общественными организациями на цели благотворительности.

В соответствии с Правилами смета, одобренная городской Думой, направлялась на рассмотрение губернатора, который либо утверждал её, либо передавал со своими замечаниями местному по земским и городским делам присутствию. Однако и после одобрения сметы губернатором она могла быть опротестована частными лицами, правительственными, земскими и сословными учреждениями[iv].

          Высшей администрации, то есть губернатору и МВД, принадлежало право текущего контроля за сметными расходами. При недостаточности доходов позаимствования из запасного капитала на покрытие текущих неотложных расходов города могли быть сделаны исключительно с разрешения губернатора в том случае, если они не превышали 5 % от сметы. В случае же превышения указанного предела – только с разрешения министра внутренних дел. Перекидывать средства из одной статьи сметных расходов в другую Правилами категорически запрещалось.    

Бюджетные Правила и Инструкция в главных своих частях были одинаковы для всех российских городов,  как маленьких, так и тех, которые оперировали многомиллионными суммами.

Цифры справочника «Города России» показывают, что в большинстве городов доходы городского бюджета  в пересчете на одного жителя не превышали в среднем 5 руб. в год на человека (см. таблицу 1).

Таблица 1. Доходы российских городов в 1908-1910 гг.

До  1 тыс.

90,8

0,05

4,13

0,01

4,63

От 1 до 5 тыс.

3103,1

1,68

13,09

0,03

4,26

От 5 до  10 тыс.

6961,6

3,76

28,77

0,06

4,06

От  10 до  30 тыс.

20455,3

11,06

71,52

0,14

4,01

От 30 до  50 тыс.

13998,1

7,57

229,48

0,45

5,96

От 50 до 100 тыс.

27296,6

14,76

470,17

0,92

6,8

От 100 до 200 тыс.

14651,5

7,92

976,77

1,92

7,12

От 200 до 300 тыс.

7031,5

3,80

2343,83

4,61

10,6

От 300 до 500 тыс.

19243,6

10,41

3848,72

7,57

14,12

От 500 тыс. до

1 млн.

13607,6

7,36

13607,6

26,8

17,4

Более 1 млн.

58498,3

31,63

29249,15

57,5

19,3

Всего

184938

100

50843,23

100

98,26

Группа городов

Абсолютная сумма доходов (тыс. руб.)

%% к  итогу

Средний доход

1 города (тыс. руб.)

%%

к итогу

Средний доход бюджета в пересчете на

1 жителя (руб.)

Бюджеты большинства городов, как видно из таблицы, составляли мизерные суммы. Так, в группе городов с численностью жителей от 1 до 5 тыс. жителей средний абсолютный бюджет города составлял 13,09 тыс. руб., а в группе  с численностью жителей от 5 до 10 тыс. – 28,77 тыс. руб. Средняя сумма доходов городского бюджета на 1 жителя во всех городах с населением менее 30 тыс. человек, то есть практически  во всех безуездных и уездных городах, составлявших 84,59 % городов России, равнялась примерно 4 руб. в год. В реальности положение было еще хуже. В большинстве таких городов доход на душу  был значительно меньше 4 руб. и колебался приблизительно от 50 коп. до 2 руб. Среднестатистическая же цифра получалась за счет небольшой части более богатых городов. Крайний разброс цифр был  гораздо значительнее. Так, например, Одельск, безуездный город Гродненской губернии, получал 10 коп. в год с одного жителя, в то время как город-порт Поти, также небольшой по численности, более 30 руб.[v] Лишь в городах от 200 тыс. жителей и выше (они составляли 1,14 % от всех российских городов) средний доход бюджета на одного жителя превышал 10 рублей. Разрыв между городами с населением более 1 млн. и с городами предыдущей группы по уровню доходов бюджета на душу населения был очень небольшим. Разница составляла всего 10,91 % на 1 жителя в год.

В начале ХХ в. недостаточность источников городских доходов стала очевидной. Эта проблема привлекала все больше внимания общественного мнения. Основными причинами сложившейся ситуации  назывались: недоступность для городов многих видов налогообложения, общегосударственные расходы, навязанные городу государством, узость денежного рынка и, следовательно, недоступность недорогого и удобного кредита для муниципалитетов.

По Инструкции о составлении городских смет 1897 г. основными доходными статьями бюджетов являлись, во-первых, сбор с частновладельческих недвижимых имуществ, во-вторых, сборы с торговли и промыслов, в-третьих, доходы от городских предприятий, в-четвертых, доходы с городских недвижимых имуществ и оброчных статей.

Максимальная ставка налога на недвижимые имущества по Городовому положению 1892 г. не должна была превышать либо 10 %  чистого дохода имуществ, либо 1 % их совокупной стоимости. Налог платился домовладельцем, как правило, не со всего имущества. Существовал ряд определенных вычетов, которые в сумме могли достигать 70 % доходов. Рост поступлений по этой статье дохода мог быть обеспечен тремя способами. Во-первых, ростом доходности недвижимых  имуществ, во-вторых, повышением налоговой ставки, в-третьих, переоценкой недвижимого имущества, которую регулярно проводило городское самоуправление.

Сборы с торговли и промыслов также были окладными, но собирались по другому принципу. Напомним, что по Закону 1898 г. для занятия торговлей или предпринимательской деятельностью в промышленности необходимо было приобрести промысловое свидетельство. Владелец свидетельства платил часть его стоимости городу в качестве налога.

Такая разница между основными прямыми налогами обуславливала  неэффективность налогообложения. Недвижимые имущества были обложены налогом боле целесообразно, в то время как сборы с торговли и промыслов определялись безотносительно к доходности заведений.

Все городские предприятия требовали крупных единовременных затрат и лишь немногим городам из-за узости российского денежного рынка удавалось получить кредит на их устройство или выкуп[vi]. Так из 68 городов, заключивших облигационные займы, 41 потратил деньги на водопровод, 20 – на организацию освещения, 19 – на сооружение или реконструкцию  торговых помещений или площадей, 11 – на канализацию. В большинстве же городов за  невозможностью изыскать средства на постройку либо выкуп уже существующих предприятий, а также на затраты, связанные с амортизационным периодом, предприятия находились в руках   концессионеров. В итоге города лишались одной из перспективных статей дохода.

Недвижимые же имущества  в городе эксплуатировались нещадно. В Казани, например, к 1911 г. сложилась следующая ситуация: «Что же касается эксплуатации городских  имуществ, то последние крайне перегружены, и доходы от таковой эксплуатации за последние 10 лет почти удвоились»[vii].

Среди городской недвижимости российских городов большая доля принадлежала земельной собственности, что было обусловлено самим характером многих городов, имевших по существу сельский облик. Например, современник свидетельствует, что в начале 1880-х гг. город «Тамбов имеет выгонной земли с лишком 2400 десятин, из коих 1100 дес. находится под пастьбою обывательского скота, а 1300 десятин сдается в аренду под распашку, сенокос и разные хозяйственные заведения. Сверх того город не мало пользуется от отдачи, находящейся внутри его земли под разные торговые и промышленные заведения»[viii].  

Можно с уверенностью сказать, чем мельче был город, тем большую часть в его доходах занимали прибыли от недвижимых имуществ и оброчных статей. Это объясняется достаточно просто: в эксплуатации недвижимых имуществ не существовало периода амортизации вложенных капиталов, либо он был несравнимо короче такового же у городских предприятий.

Самые крупные города Российской империи, такие как Москва, Санкт-Петербург, Варшава, Баку, основные доходы получали от сбора с частновладельческих недвижимых имуществ и доходов от городских предприятий. Но даже в достаточно крупных городах основным источником дохода оставались прибыли от недвижимых имуществ. Так, Владивосток, являвшийся портом и одним из крупных городов Дальнего Востока, в 1909 г. получил с недвижимых имуществ 34,81 % всех доходов, в то время как  доход с предприятий составил 11,10 %, а сбор с недвижимых имуществ – 7,84 %[ix].

Ситуация со структурами бюджетов мелких городов не менялась десятилетиями. Сенатор С. Мордвинов, проводивший в начале 1880-х гг. исследование городского хозяйства Тамбовской губернии, писал: «При рассмотрении составных частей, из коих слагается обыкновенный годовой доход каждого города, оказывается, что первою и важнейшею его частью служит доход с недвижимых имуществ и оброчных статей. […] В некоторых городах доход, получаемый от недвижимых имуществ, значительно превышает все остальные городские доходы вместе взятые »[x].

Основные расходы города в свою очередь состояли из общегосударственных расходов, расходов по уплате долгов, содержанию собственного общественного управления, а оставшиеся деньги шли на народное образование, благоустройство, здравоохранение, санитарию.

Мелкие города, как и крупные, обязаны были нести расходы по содержанию государственных учреждений, тюремных помещений,   полиции. Если для крупных городов, таких как Москва и Петербург, эти затраты были не столь обременительны, то у небольших городов они поглощали значительную часть бюджета. Вот что писал в 1911 г. один из исследователей положения российских городов о Валуйках, уездном городе Воронежской губернии: «Наиболее крупная и тяжелая для городского бюджета статья расходов – это ассигнования на воинскую повинность, с содержанием городской полиции, и если сюда добавить стоимость помещений, отводимых для военного постоя, то третья часть городского бюджета уходит на расходы, мало имеющие отношения к городским интересам»[xi].

По мере возможности городские думы ходатайствовали о снятии с них части общегосударственных расходов. Так, в разные годы освобождение от отопления и освещения тюрем получили Верхнеудинск  Забайкальской области и Луцк Волынской губернии[xii]. Ещё одной крупной статьей расхода городов являлась уплата долгов.

В большинстве российских городов средняя абсолютная задолженность каждого не превышала одного годового дохода города (см. таблицу 2). Лишь в городах с численностью жителей более 500 тыс. человек средняя задолженность каждого города значительно превышала среднегодовой бюджет, а задолженность в пересчете на одного жителя – среднегодовой доход бюджета  в пересчете на одного жителя.

 Таблица 2. Задолженность российских городов в 1908-1910 гг.

Группа городов

Абсолютная сумма задолженности (тыс. руб.)

%% к итогу

Средняя сумма задолженности города

Сумма задолженности в пересчете  на одного 1 жителя

До 1 тыс. жителей

9,3

0,003

3,1

4,85

От 1 до 5 тыс.

1208,7

0,33

8,95

2,68

От 5 до 10 тыс.

3477,7

0,96

22,01

3,21

От 10 до 30 тыс.

15470,9

4,26

96,09

5,13

От 30 до 50 тыс.

16162,2

4,45

304,95

7,87

От 50 до 100 тыс.

36870,2

10,15

670,37

9,06

От 100 до 200 тыс.

18177

5,00

1298,36

9,91

От 200 до 300 тыс.

18323,1

5,04

6107,7

28,13

От 300 до 500 тыс.

25596,2

7,05

6399,05

15,7

От 500 тыс. 1 млн.

42651,2

11,74

42651,2

54,6

Более 1 млн.

185269,6

51,01

185269,6

61,05

Всего

363216,1

100

242831,38

202,19

В то же время сумма расходов  по обслуживанию долга была для мизерных городских бюджетов обременительна. Так, город Тирасполь заплатил в 1909 г. процентов и погашения по долгам 111.522 руб., что составило  37,23 %  всей расходной части бюджета, причем 90.336 руб. из суммы выплат составили уплаты частным лицам[xiii]. Нужды, связанные с городским благоустройством, удовлетворялись по принципу остаточного финансирования. Вот какое сообщение поступило в журнал «Городское дело» из города Валуйки: «Город имеет замощенную лишь одну улицу, да и то не всю; городское общественное управление по недостатку средств лишено возможности произвести сплошное замощение той даже части площади, где в базарные дни продаются припасы. Освещение улиц существует лишь в незначительном центре, окраины живут в ночном мраке. На санитарную и медицинскую часть назначено всего 800 рублей и дело поставлено плохо»[xiv].

Очень большой разрыв существовал  между стоимостью имущества, которым владели города и их бюджетными доходами. Такая разница в цифрах указывала на неэффективное использование городских ресурсов. Многие города имели хронические дефициты бюджета (см. таблицу 3). В среднем по группам городов процент населенных пунктов с дефицитными бюджетами составлял примерно 20 %. Самая крупная доля (53,3 %) дефицитных бюджетов приходилась на группу городов с населением от 100 до 200 тыс. жителей, а также  группу городов с численностью жителей от 50 до 100 тыс. человек (31,03 %).

 При недостатке средств на текущие расходы город мог взять деньги из запасного капитала, созданного из избытков доходов предыдущих лет.

Таблица  3.  Города, имеющие дефицит бюджета.

Группа городов

Число городов в группе

%% к

итогу

число городов имеющих дефицитный бюджет

%% к общему

итогу

% по группе

До 1  тыс. жителей

22

2,31

4

1,88

18,18

От 1  до 5 тыс.

244

25,71

47

22,16

19,26

От 5 до 10 тыс.

245

25,81

48

22,64

19,59

От 10 до 30 тыс.

292

30,76

70

33,01

23,97

От 30 до 50 тыс.

62

6,53

16

7,54

25,81

От 50 до 100 тыс.

58

6,11

18

8,49

31,03

От 100 до 200 тыс.

15

1,58

8

3,77

53,33

От 200 до 300 тыс.

3

0,31

0

-

-

От 300 до 500 тыс.

5

0,52

1

0,47

20,00

От 500 тыс. до 1 млн.

1

0,10

0

-

-

Более 1 млн.

2

0,21

0

-

-

Всего

949

100

212

100

-

В случае если дефицит казны был хроническим и запасной капитал пустовал, последствия могли быть самыми катастрофическими. Так, журнал «Городское дело»,  писал в 1911 г.: «... если Симферопольское городское управление не встретит поддержки правительства в форме сложения долга города казне и расширения источника дохода, то оно вынуждено будет, во избежание полного банкротства, приступить к сокращению своей деятельности в области санитарии, городского благоустройства, народного образования и проч.»[xv].. Этот же номер журнала сообщает о плохом финансовом положении еще в 6 городах, причиной которого во всех случаях является хроническая дефицитность бюджета. И речь идет не о мелких, захолустных городах, а о крупных губернских - Казани, Воронеже, Курске - и торгово-портовом центре Юга России – Одессе.

Однако доля дефицитных бюджетов не превышал 20 % от числа всех российских городов. В то же время надо иметь в виду, что сама по себе дефицитность бюджета не несла отрицательного смысла. Небольшая по величине, она стимулировала развитие городского хозяйства, его более эффективную  эксплуатацию, изыскивание новых источников городских доходов. Недаром практически все крупные города с позитивно развивающимися финансами имели постоянный дефицит бюджетов. Мелким же городам приходилось экономить на самом необходимом, поскольку источников, из которых можно было бы покрыть дефицит бюджета, не было. Запасной капитал всегда пустовал, кредит под приемлемые проценты взять было очень сложно. Так и оказывались города запертыми в свои мизерные финансы. Это, безусловно, сдерживало общий процесс модернизации городов Российской империи, которые в массе своей сохраняли сельский облик и такой же уклад быта и занятий их жителей. 

ПРИМЕЧАНИЯ


[i] Города России в 1910 году. СПб., 1914.

[ii] Инструкция по составлению смет // Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1897. № 79. С. 3013-3079.

[iii] Городовое положение 11 июня 1892 года со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. Составлено М.И. Мышем. СПб., 1910.

[iv] Там же. С. 589-600.

[v] По сведениям: Города России в 1910 году.

[vi] Подробнее о займовых средствах российских городов смотри: Лексина О.В. Займовые средства российских городов в конце ХIХ-начале ХХ века // Индустриализация в России. Информационный бюллетень научного семинара. № 12. М., 2001. 

[vii] Городское дело. 1911.  № 10. С. 829.

[viii] Мордвинов С. Городское хозяйство Тамбовской губернии. СПб., [1880-е]. С. 3.

[ix] Владивостокская городская управа. Финансовый отчет Владивостокской городской управы за 1909 год. Владивосток, 1910.

[x] Мордвинов С. Городское хозяйство Тамбовской губернии. СПб., [1880-е]. С. 2.

[xi] Там же. С. 829.

[xii]  Мыш М.И. Указ. соч. С. 981.

[xiii] ЦИА Москвы. Ф.179. Оп.13. Д. 112. Лл. 223, 224, 227.

[xiv] Городское дело. 1911. № 10. С. 830, 831.

            [xv] Городское дело. 1911. № 10. С. 827.