2008 №1 (11)
Документ без названия
Редколлегия Editorial Board Требования к статьям Requirements Профиль в ВАК      
ЖУРНАЛ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ГУМАНИТАРНОГО УНИВЕРСИТЕТА
Документ без названия

Е.В. Максимова

УПРАВЛЕНИЕ НЕДВИЖИМОСТЬЮ, НАХОДЯЩЕЙСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ:
ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНОСТИ CОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Несмотря на некоторое сокращение государственной собственности в период рыночных преобразований, она по-прежнему является решающим фактором развития нации.

Государство в Российской Федерации является крупнейшим собственником имущественно-земельного комплекса страны. При этом оно выступает номинальным, или титульным собственником. Реальным, или первичным собственником, является население страны. Государство от его имени и в его интересах осуществляет права собственности. Это включает реализацию правомочий владения, пользования и распоряжения. Объектом собственности является недвижимость разного функционального назначения: земельный, водный и лесной фонды, недра, жилые строения, производственные и непроизводственные здания и сооружения и некоторые другие объекты.

Государственное имущество может быть использовано государственными организациями и предприятиями (на праве оперативного управления или хозяйственного ведения), а также передаваться в пользование частным лицам, если они способны более эффективно его применять в соответствии с назначением и развивать функциональные характеристики. Во втором случае в государственный бюджет поступает часть дохода, получаемого негосударственными хозяйствующими субъектами.

 Переход на рыночную модель развития потребовал жестких подходов к эффективности функционирования государственной собственности и повышению доходности от её участия в различных сделках (аренда, передача в доверительное управление, приватизация, банкротство и прочее). В связи с этим в 1999 г. была разработана Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации.

Согласно Концепции, четко определены цели, задачи и механизм реализации управленческих функций в отношении разных форм функционирования государственной собственности.

От имени государства функции управления выполняют Правительство, различные министерства (Минимущества РФ, отраслевые, Министерство антимонопольной политики) и ведомства (Российский фонд федерального имущества, Росземкадастр, Федеральная комиссия по ценным бумагам, Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству и др.). Cпециализированные учреждения управляют различными типами недвижимого имущества: жилищным фондом, производственными и непроизводственными объектами, недрами, земельными и лесными ресурсами. На местах интересы государства реализуют государственные представители, доверительные управляющие. 

Функционирование большей части недвижимости, принадлежащей государству, происходит в рамках государственных казенных учреждений, унитарных предприятий и акционерных обществ, часть акций которых принадлежит государству.

КАЗЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

Целями управления государственной недвижимостью, на базе которой работают казенные учреждения, является наиболее эффективное ее использование, прежде всего, для реализации стратегических интересов государства, содействия социально-экономическому развитию страны и в гораздо меньшей степени для извлечения прибыли. Первая цель требует определения оптимального количества объектов недвижимости разного функционального назначения и поддержания их в работоспособном состоянии. Главным здесь является предоставление в достаточном объеме социально значимых услуг (обороны и правопорядка, воздушного и железнодорожного транспорта, образования, здравоохранения и иных). Управление государственной собственностью сводится к определению основных направлений деятельности государственных учреждений и контролю за их выполнением. Задачи улучшения финансовых показателей их деятельности в качестве главных не ставятся.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УНИТАРНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ (ГУП)

Гораздо сложнее управление недвижимостью, функционирующей в рамках государственных унитарных предприятий и акционерных обществ. Здесь уже ставятся задачи не только обеспечения нормального функционирования объектов, но и повышения отдачи от их использования, а также производство отдельных видов продукции, находящихся в сфере национальных интересов РФ, дотируемых или ограниченных в гражданском обороте.

Государственные унитарные предприятия занимают важное место среди предприятий, использующих государственную собственность. Их деятельность с момента образования и в процессе функционирования находится в поле внимания государства. Правительство России и исполнительные органы субъектов Федерации выполняют учредительскую функцию, определяют предмет и цели деятельности ГУП. Министерство имущественных отношений наделяет унитарные предприятия имуществом и согласовывает вопросы распоряжения им. Отраслевые федеральные органы назначают руководителей, заключают контракты и оценивают степень их выполнения.

ГУПы функционируют в рамках «Программы деятельности предприятия», в которой отражается бюджет (все возможные доходы и расходы), основные технико-экономические показатели, мероприятия по развитию предприятия. Учитывается динамика таких показателей деятельности, как выручка от продажи товаров (работ); чистая прибыль; часть прибыли, подлежащая перечислению в бюджет; чистые активы предприятия. Уделяется внимание повышению рентабельности, снижению материалоемкости, фондоемкости производства и прочее. Учитываются мероприятия по развитию предприятия в таких областях, как оптимизация структуры капитала, обеспечение его финансовой устойчивости и инвестиционной привлекательности, консервация или отчуждение незадействованных и изношенных производственных мощностей.

Отраслевые министерства и ведомства в целях реализации общенациональных интересов призваны оказывать действенное влияние на хозяйственную деятельность: поддерживать или ставить в жесткие рамки. Но их возможности связаны только с утверждением ежегодных показателей экономической эффективности деятельности и осуществлением контроля за их выполнением. Других рычагов воздействия они практически не имеют.

При этом сложившаяся структура управления государственной собственностью не ориентирует ГУП на её эффективное использование. Отсутствует эта мотивация как в управляющих структурах министерств, так и на самих предприятиях. В соответствии с уставом предприятия и заключенным контрактом с руководителем, последний принимает на себя определенные функции и обязательства. От имени предприятия он полностью владеет, пользуется и распоряжается имуществом, денежными средствами, произведенной продукцией. Берет на себя обязательства по сохранности имущества, эффективному его использованию и по целевому назначению, обеспечению прибыльной работы предприятия, выполнению установленных для него годовых экономических показателей и прочее. Однако при невыполнении взятых на себя обязательств или даже полном провале деятельности, при доведении предприятия до банкротства руководитель предприятия не несёт никаких экономических потерь, так как является наемным работником. Вся его ответственность ограничивается нормами трудового права (расторжением трудового договора), которые не предусматривают возмещения ущерба или убытков, возникших из-за некомпетентного руководства или бесхозяйственности. Недополученные доходы (упущенная выгода) взысканию с работника не подлежат. Экономический риск как мощный фактор мотивации предпринимательской и управленческой деятельности в данном случае отсутствует.

Основной формой экономической реализации государственной собственности, применяемой к унитарным предприятиям, является перечисление последними части прибыли в бюджет. В то же время, если нет прибыли, то государство не реализует свое право на получение дохода от использования его собственности. Учитывая это, предприятия часто завышают себестоимость производства.

Широкие полномочия руководителей унитарных предприятий при отсутствии экономической ответственности приводят к экономическим злоупотреблениям. До недавнего времени наблюдалась практика перевода имущества и части финансовых средств унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате прибыль, которую могли бы получать унитарные предприятия, оседала именно в этих фирмах. В 2002 г. вышел закон «О государственных и муниципальных предприятиях», который запретил унитарным предприятиям создавать дочерние фирмы путем передачи им части своего имущества.

Процесс управления и контроля со стороны государства деятельности унитарных предприятий осложняется отсутствием полной информации о стоимости ГУП как имущественных комплексов с учетом стоимости земельных участков, на которых они расположены.

ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ С УЧАСТИЕМ ГОСУДАРСТВА

Наряду с полностью государственными предприятиями существуют хозяйственные объединения с определенной долей государственной собственности – от контрольного до неконтрольного пакета акций. В зависимости от доли государства в уставном капитале хозяйственных обществ, роль государства в их деятельности разная. Обладание контрольным пакетом акций позволяет государству, как стратегическому собственнику, осуществлять функции управления, при небольшой доле собственности государство, как один из многих собственников, может осуществлять функции контроля за деятельностью предприятия. В то же время во всех случаях оно заинтересовано в повышении эффективности государственных инвестиций, в обеспечении определенной доходности  от использования государственной собственности в форме отчислений от прибыли или дивидендов на акции.

В качестве объекта управления здесь выступает обособленная доля в общей собственности акционерного общества, выраженная в наборе имущественных прав. Акционерные общества представляют более эффективную форму функционирования государственного капитала, так как она заставляет его работать вместе с частным капиталом. А это означает ориентацию на эффективное использование экономических ресурсов, в том числе объектов недвижимости, и достижение максимальной прибыли.

Задачи государства в этих хозяйственных обществах разноплановые. Прежде всего, обеспечение потока доходов от использования государственной собственности. Государство, как акционер, проводит работу по получению дивидендов в высокодоходных отраслях экономики, производящих ликвидную продукцию и имеющих стабильное финансовое положение. Важным направлением государственного управления является ориентация деятельности ОАО на решение общенациональных задач: обеспечение выпуска социально-значимой продукции, привлечение инвестиций, осуществление научно-технических программ развития предприятий, контроль над уровнем цен и прочее.

Управляя долями, государство может изменять их количество (продавать или покупать) в зависимости от возможностей решения задач управления. Так, если повысить эффективность функционирования АО можно, привлекая новых стратегических акционеров, то целесообразно продать часть акций государства. При этом приватизация государственного пакета может быть обременена рядом инвестиционных или социальных условий.

Продажа – одно из правомочий собственника. И оно должно быть реализовано с максимальной выгодой. Для этого силами государственных управляющих необходимо создать благоприятные условия для повышения капитализации собственности, представить в выгодном свете товар, обеспечить конкурентный рынок, свободный торг.

Интересы государства на предприятиях с государственной долей собственности отстаивают государственные представители. По законодательству они осуществляют стратегическое руководство и текущую работу по всем производственным и экономическим вопросам. Стратегию поведения государственного представителя в каждом конкретном случае определяет Министерство имущественных отношений.

В целях усиления ответственности представителей РФ за результаты управления государственными долями в акционерных обществах предусмотрена процедура их отчетности перед Минимущества и отраслевыми министерствами. В отчете должны быть отражены 40 финансово-экономических показателей, характеризующих деятельность АО, в том числе такие важнейшие, как: данные о прибыли (убытках); о выплате дивидендов; о стоимости акций; о распределении акций среди акционеров (с указанием наиболее крупных акционеров); показатели рентабельности, финансовой и деловой устойчивости. В пояснительной записке отмечается конкретный вклад государственного представителя по выполнению поставленных задач управления, в частности, по обеспечению своевременного перечисления дивидендов в государственный бюджет, позиция в решении спорных стратегических вопросов.

Задачи управления государственными долями в акционерных обществах сложные и не всегда реализуются в силу объективных и субъективных причин.

ПОКАЗАТЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ

Эффективность традиционно оценивают как соотношение доходов и расходов, или полученных результатов и произведенных затрат. Результаты могут быть выражены в финансовых и социальных показателях.

 Эффективность управления недвижимостью также оценивают с точки зрения достижения целей управления и с точки зрения соотношения затрат и результатов. Объектом анализа выступает отдельный объект недвижимости, определенная их совокупность и государственный сектор в целом.

Показателями экономической эффективности использования недвижимости могут служить уровни объема производства, рентабельности, рыночной капитализации (стоимости) объекта. Социальную эффективность на макроуровне характеризует устойчивость и доступность социально-значимых услуг, предоставляемых предприятиями с государственным участием, уровень развития социальной сферы, качество жизни населения, а на микроуровне – решение проблемы трудоустройства, средний уровень оплаты труда работников предприятия, предоставление социальных льгот и другие. О реализации интересов государства-акционера свидетельствует данные о поступлении доходов от владения пакетами акций. О реализации фискального интереса государства свидетельствует информация о своевременности и полноте перечислений налогов и иных обязательных платежей. Показатель эффективности управления – соотношение чистых доходов от эксплуатации объекта и расходов на его управление, экономия бюджетных ресурсов. Оптимизация управления может быть одновременно направлена как на максимизацию эффекта, так и на минимизацию расходов.

Для государства в целом важно учитывать интегральный эффект, то есть совокупные результаты использования, сдачи в аренду, продажи и совокупные затраты собственника на содержание и сохранение недвижимости, на проекты развития, на осуществление самого управления.

Характеризовать эффективность можно в количественных и качественных, в натуральных и стоимостных показателях, по годам и за определенный более длительный период, например, период реализации инвестиционного проекта развития. Оценка эффективности в динамике опирается на дисконтирование потоков доходов и расходов во времени.

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

Рассмотренные проблемы управления государственной собственностью свидетельствует о необходимости совершенствования сложившейся его системы. Любой собственник доходной недвижимости в условиях рыночной экономики стремится получить прибыль от ее использования. И государство, как собственник недвижимости в форме государственных предприятий или акций открытых акционерных обществ, должно так организовать систему управления государственным имуществом, чтобы она ориентировала на эффективное его использование, на пополнение бюджета за счет отчислений от прибыли и дивидендов по акциям. Общество в целом и каждый его гражданин в той или иной форме и степени имеет право на получение прибыли от использования государственной собственности.

Для повышения эффективности управления государственной собственностью необходимы изменения по следующим направлениям:

- совершенствование организационно-хозяйственной практики управления;

- введение рыночных принципов во взаимоотношениях с хозяйствующими субъектами (повышение роли возмездных операций,  сокращение льгот для пользователей государственным имуществом, поддержка субарендных отношений арендатора государственного имущества при условии выполнения им договорных обязательств);

- совершенствование системы подготовки управляющих государственным имуществом и формирование рынка менеджеров соответствующего профиля;

- создание адекватной системы вознаграждения управляющих, ориентированной на достижение целей управления;

- рост внимания к дивидендной политике.

Управленческая деятельность должна быть основана на учете, отчетности, контроле, анализе и оценке деятельности по использованию государственного имущества.

Контролю должно подвергаться не только достижение запланированных показателей использования недвижимости, но и распределение финансовых потоков, их целевое использование, а также сохранность государственного имущества.

Учет отраслевого принципа позволил бы сопоставить показатели деятельности государственных предприятий со среднеотраслевыми и нормативными, учесть конкурентные преимущества, оценить перспективы развития.

Министерства должны иметь действенные механизмы воздействия на государственные предприятия, за деятельность которых они отвечают. В их распоряжении должны быть реальные инструменты поддержки (льготное кредитование за счет средств бюджета, выдача гарантийных обязательств под кредиты коммерческих банков, возвратное и безвозмездное финансирование эффективных проектов развития предприятий) и наказания (финансовая ответственность, расторжение контрактов с руководителями предприятий с возмещением ими убытков за неэффективное использование государственной собственности в результате хозяйственной деятельности ГУП).

Действующую систему управления необходимо изменить таким образом, чтобы ввести механизм экономической заинтересованности в эффективном использовании государственной собственности и экономической ответственности за убыточную работу предприятий. Доходы всех управляющих субъектов как на первичном уровне (ГУП), так и на вторичном (соответствующих министерств) должны зависеть от степени достижения целей управления государственной собственностью. Ныне же те и другие получают стабильную заработную плату вне зависимости от того, как используется управляемая ими государственная собственность.

В настоящее время акцент необходимо сделать на управлении контрольным пакетом акций. Управлять им должен профессиональный менеджер, представляющий финансово-экономическое состояние предприятия и принимающий адекватные решения в интересах государства. Действенными инструментами могут стать повышение профессионализма государственных представителей, внедрение рыночных принципов привлечения управляющих, механизма конкурсности и периодической аттестации в процессе работы.

Существенную роль в повышении качества управления способен сыграть институт доверительного управления. В стране существует практика передачи контрольного государственного пакета в доверительное управление непосредственно руководителю предприятия, назначаемому по контракту. Эффективность подобной системы сопряжена с взаимоувязкой интересов предприятия как хозяйствующего субъекта и государства.

Вместе с тем, на управление государственным пакетом может претендовать любая коммерческая структура. Критерием отбора кандидатов логично считать обоснованность представленных ими предпринимательских проектов (бизнес-планов) по использованию имущественных комплексов, опыт и результаты прошлой работы претендента, знание отрасли и конкретного производства. Главным же критерием должно быть оживление деятельности предприятия, повышение его конкурентоспособности.

Сложившаяся система управления государственной недвижимостью характеризуется неэффективной дивидендной политикой, приносящей незначительные поступления в бюджет. Это связано как с общим размером прибыли, так и той её частью, которая идет на выплату дивидендов. Задачей управляющих государственными пакетами акций является повышение их доходности.

Следовательно, система управления недвижимостью, принадлежащей государству, должна быть построена на действенных механизмах, обеспечивающих эффективное ее использование в интересах общества.

Литература по теме

Ахмедуев А. Управление государственными унитарными предприятиями. Вопросы экономики. 2003. № 7.

Беляев С.Г. Управление портфелем недвижимости. М.: Юнит, 1998.

Буздалов И. Природная рента как категория рыночной экономики. Вопросы экономики. 2004. № 3.

Бурков С. Неналоговые доходы от госсобственности и бюджетный потенциал страны. РЭЖ. 2001. № 9.

Виссарионов А., Федорова И. Госсектор: границы, контроль, управление. Экономист. 2003. № 6.

Григорьев В.В., Острина И.А. Управление муниципальной недвижимостью. М: Дело, 2001.

Жаворонков С. Неэффективность управления госсобственностью (на примере крупных предприятий). Вопросы экономики. 2004. № 9.

Иванов Е. Совершенствование системы госуправления земельными ресурсами (из опыта Псковской области). Экономист. 2003. № 1.

Заусаев В., Моторина С. Управление госсобственностью в хозяйственных обществах. ЭКО. 2003. № 11.

Кошкин В.И. Управление государственной собственностью. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002.

Крюков В. Проблемы государственного управления в имущественно-земельном комплексе. Экономист. 1998. № 8.

Лузан С. Регулирование и управление предприятиями с государственным участием: международный опыт. Вопросы экономики. 2004. № 9.

Савицкий К. Тенденции и пути развития унитарных предприятий. Вопросы экономики. 2004. № 9.

Хубиев К. Государственная собственность и условия ее эффективности (методологический аспект) Экономист. 2003. № 1.

Шупыро В. Приватизационный процесс и задачи управления госсобственностью. РЭЖ. 1997. № 11-12.

Яновский К. Размеры государственного сектора экономики. Вопросы экономики. 2004. № 9.