2008 №1 (11)
Документ без названия
Редколлегия Editorial Board Требования к статьям Requirements Профиль в ВАК      
ЖУРНАЛ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ГУМАНИТАРНОГО УНИВЕРСИТЕТА
Документ без названия

М.М. Гараев

УСЛОВИЯ И ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

В современных условиях повышения сложности и динамичности социально-экономических процессов, происходящих на различных уровнях (регион, страна, мировая экономика) одной из приоритетных задач трансформации общественного сектора выступает повышение качества его управления, что предполагает анализ как результатов функционирования общественного сектора экономики, так и повышение результативности управления общественным сектором экономики.

Изучение результатов и особенностей функционирования общественного сектора затруднено влиянием многочисленных факторов, влияющих на текущую ситуацию в экономике и социальной сфере. Общественный сектор экономики зависит от демографической ситуации, результативности национальной экономики и степень перераспределения финансовых ресурсов экономики через государственный бюджет.

Например, исходя из данных, представленных в таблице 1 и таблице 2, можно сделать два вывода. Для исследуемой группы стран характерно одновременно как увеличение среднегодовой численности населения, так и старение нации. Например, по расчетам некоторых зарубежных организаций, численность населения Австралии увеличится на 23 % в 2010 г., численность Канады – на 23 %, численность Франции – на 8 %, численность Германии – на 6 %, а численность США – на 20 % (см. табл. 4). 

Таблица 4

Динамика среднегодовой численности населения с 1990 по 2010 гг. (1990 г. – 100 %)

Страна

1990 г.

2000 г.

2001 г.

2010 г. (прогноз)

Австралия

100

112,59

113,72

122,93

Канада

100

112,55

113,68

123,25

Франция

100

104,57

104,96

107,64

Германия

100

 104,3

104,6

106,6

США

100

110,25

111,25

120,07

При этом значительно изменится возрастная структура населения для всех данных стран, что будет неблагоприятно влиять на экономику с точки зрения обеспечения трудовыми ресурсами и демографической нагрузкой на трудоспособное население. Данные, представленные в табл. 5, указывают на относительное постоянство людей в возрасте до 15 лет при предполагаемом увеличении людей в возрасте 65 лет и старше.

 Таблица 5

Возрастная структура населения, %

2001 г.

2010 г. (прогноз)

Страна

До 15 лет

65 лет и старше

До 15 лет

65 лет и старше

Австралия

20,6

12,5

20,4

15,2

Канада

18,9

12,8

18,2

15,5

Франция

18,7

16,1

18,0

17,3

Германия

15,6

16,6

14,3

20,1

США

21,1

12,6

21,6

14,4

Например, удельный вес последней группы в США будет составлять около 14,4 %, а самый максимальный удельный вес в данной группе стран будет наблюдаться в Германии – 20,1 %. Одна из возможных причин формирования такой невыгодной возрастной структуры с точки зрения обеспечения устойчивого экономического роста заключается в предполагаемом уменьшении уровня рождаемости (в среднем на 8 %), увеличении роста уровня смертности (в среднем на 7 %) и росте ожидаемой продолжительности жизни населения (в среднем на 2 %) (см. табл. 6).

Таблица 6

Динамика демографических показателей

Страна

Уровень рождаемости

Уровень смертности

Ожидаемая продолжительность жизни, лет

2001 г.

2010 г. (прогноз)

2001 г.

2010 г. (прогноз)

2001 г.

2010 г. (прогноз)

Австралия

12,9

11,7

7,2

7,7

79,9

81,0

Канада

11,2

10,7

7,5

8,0

79,6

80,7

Франция

12,1

11,0

9,1

9,8

78,9

80,2

Германия

9,2

8,7

10,4

11,0

77,6

79,1

США

14,2

14,3

8,7

8,6

77,3

78,5

Одними из основных условий, определяющих особенности функционирования общественного сектора экономики,  могут выступать валовой национальный продукт и уровень безработицы.

Исходя из данных, представленных в табл. 7, можно сделать следующие выводы. Главным лидером по производству ВВП как в абсолютном измерении, так и в относительном (на душу населения) является США. Если в 1990 г. ВВП данной страны составил 5846 млрд. долларов, а на душу населения – 23440 долларов, то в 2000 г. данное лидерство было сохранено  (объем ВВП – 9602 млрд. долларов, ВВП на душу населения – 34100 долларов). Особое место занимает Австралия, что обусловлено низким уровнем объема производства, но высоким уровнем ВВП на душу населения. Например, если в 2000 г. объем ВВП Австралии составил 388 млрд. долларов, то на душу населения – 20240 долларов, а с учетом покупательской способности ВВП на душу населения составил 24970 долларов, что сопоставимо с такими странами как Франция (24420 долларов) и Германия (24920 долларов).

 Таблица 7

Динамика ВВП в зарубежных странах за период с 1990 г. по 2000 г.

ВВП

ВВП по покупательской способности

Страна

Всего

(млрд. долларов)

На душу населения, долларов

Всего

(млрд. долларов)

На душу населения, долларов

1990 г.

2000 г.

1990 г.

2000 г.

1990 г.

 2000 г.

1990 г.

2000 г.

Австралия

300

388

17590

20240

280

479

16430

24970

Канада

550

650

19790

21130

539

836

19400

27170

Франция

1142

1438

19860

24090

1015

1438

17900

24420

Германия

1612

2064

20290

25120

1459

2047

18370

24920

США

5846

9602

23440

34100

5847

9601

23440

34100

Уровень безработицы также имеет некоторые страновые отличия. С учетом данных, представленных в таблице 8, можно сделать следующие выводы. Максимальный уровень безработицы наблюдался во Франции (11,7 %, 1995 г.), минимальный уровень – в США (4,9 % б 2000 г.). При этом диапазон вариации для данных стран составил: Австралия (6,3 % - 8,6 %), Канада – (6,8 % - 7,2 %), Франция (8,6 % - 11,7 %), Германия (7,9 % - 8,6 %), США (4,0 % - 5,6 %).

Таблица 8

Динамика уровня безработицы за период с 1995 г. по 2001 г.

Год

1995 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

Австралия

8,6

7,0

6,3

6,7

Канада

9,5

7,6

6,8

7,2

Франция

11,7

10,7

9,3

8,6

Германия

8,2

8,6

7,9

7,9

США

5,6

4,2

4,0

4,8

Основным показателем оценки размера общественного сектора в экономике является удельный вес государственных расходов в экономике, рассчитываемый по отношению к ВВП.

Таблица 9

Динамика доли государственных расходов в процентах от ВНП или ВВП, 1880–1985 гг.

Год

База

Франция

Германия

Япония

Швеция

Великобритания

США

1880

ВНП

15

10

11

6

10

8

1929

ВНП

19

31

19

8

24

10

1960

ВВП

35

32

18

 31

32

28

1985

ВВП

52

47

33

65

48

37

Доля государственных расходов для стран, представленных в табл. 9, имеет устойчивую тенденцию к увеличению на протяжении всего периода с 1880 г. до 1985 г. Например, доля государственных расходов во Франции с 1880 г. по 1985 г. увеличилось на 250 %, а доля государственных расходов в США за аналогичный период увеличилась на 360 %.

Одним из подходов к пониманию природы такой тенденции для государств, обладающих рыночными экономиками в традиционном понимании, является попытка некоторых зарубежных авторов определить особенности и причины данной тенденции. На основе результатов их исследования можно предположить, что в качестве первопричины возникновения данной тенденции увеличения удельного веса государственных расходов выступают активные масштабные военные действия (например, Первая мировая война).

Особенности трансформации общественного сектора экономики в зарубежных странах предполагает изучение современного опыта в области управления общественным сектором экономики. Следует отметить, что проведение сравнительного анализа данного опыта в различных странах затруднено ограниченными возможностями доступа к информационным ресурсам по данной тематике.

Анализ деятельности любого экономического субъекта, в том числе и государства, предполагает исследование особенностей формирования целей, ресурсного обеспечения и оценки эффективности. Исходя из этого в качестве возможных направлений изучения зарубежного современного опыта трансформации общественного сектора экономики могут выступать:

1)     исследование проблем общественного выбора (формирование целей);

2)     исследование проблем государственных финансов (ресурсное обеспечение);

3)     исследование проблем оценки результатов функционирования общественного сектора экономики (эффективность).

Одним из примеров анализа трансформации государственной экономической политики выступает работа Л.А. Немовой, посвященная анализу деятельности государства в Канаде [1]. Данный автор рассматривает подробно различные причины вмешательства государства в экономику и особенности формирования на их основе новых целей государственной экономической политики. В качестве объектов целевой ориентации деятельности государства рассматриваются такие явления как различные социальные программы, государственное предпринимательство, бюджет.

Например, рост государственной собственности в Канаде рассматривается как возможной способ сохранения тех отраслей, которые являются низкорентабельными или убыточными с точки зрения предпринимателей, которые незаинтересованы в их развитии. Другой проблемой может выступать проблема бюджетного дефицита или профицита. В случае бюджетного дефицита возникает необходимость определения мер по их решению, в отношении бюджетного процифита наблюдается противоположная проблема – на какие цели использовать дополнительные финансовые ресурсы (см. табл. 10).

Таблица 10

Целевая ориентация деятельности государства в экономике (на примере Канады)

Период

Проблема

Цели деятельности государства

Результат деятельности

1970-е гг.

Отсутствие заинтересованности предпринимателей в развитии убыточных или низкорентабельных предприятий

Расширение предпринимательской деятельности

В начале 1980 г. на государственные предприятия приходится 19 % активов, 6 % продаж и 9 % прибылей всех нефинасовых корпораций

Начало 1990-х гг.

Доля дефицита федерального бюджета по отношению к ВВП составляет около 6 %

Расширение масштабов приватизации, сокращение субсидирования отдельных отраслей и компаний, общий курс на уменьшение регламентации предпринимательской деятельности

Дефицит федерального бюджета уменьшился с 42 млрд. долл. до 9 млрд. долл. в начале 1997 г.

1998-2000 гг.

Высокий уровень задолженности по отношению к ВВП (71,2 % в 1995 г.)

Сокращение государственного долга

Уровень задолженности по отношению к ВВП 58 % в конце 2000 г.

Особого внимания заслуживает канадский опыт распределения профицита бюджета. Традиционно рассматриваются три возможные цели его использования. Во-первых, данный профицит может быть предназначен для увеличения ассигнований на существующие или новые федеральные программы. Во-вторых, профицит может способствовать реализации комплекса мероприятий по снижению налогов. В-третьих, он может быть использован для выплат государственного долга. Канадское правительство в экономической программе 1998-1999 гг. предложило поделить практически пополам профицит бюджета. Первая часть предназначена для экономики и социальной сферы, а вторая часть – для проведения налоговых реформ и выплаты части государственного долга.

Исходя из данного анализа можно сделать предположение, что одним из основных способов целеполагания в государственном управлении является ориентация на решение текущих проблем или, иначе говоря, ориентация на ситуационное принятие государственных решений об основных целях государства.

Другим подходом к целеполаганию может выступать формирование целей исходя из основных функций государства независимо от текущей социально-экономической ситуации в стране. Например, одной из основных функций государства является обеспечение устойчивого функционирования государственных предприятий с целью получения прибыли или решения задач, имеющих большую общественную значимость.

Одной из форм реализации данной функции можно рассматривать государственное предпринимательство. В качестве примера осуществления государством предпринимательской функции следует рассматривать французский опыт в этой области. Именно во Франции сохраняется большая роль государственного сектора, несмотря на существующие тенденции на его сокращение. В начале ХХI в. государственные промышленные предприятия обеспечивают создание около 12 % национального дохода страны, выплату около 15 % заработной платы и потребляют 25 % всех капиталовложений в стране. Особое значение государство также сохраняет в таких отраслях французской экономики как электроэнергетика и железнодорожный транспорт. Например, в электроэнергетике потребность в сохранении государственного предпринимательства может быть обусловлено такой причиной как доминирование электроэнергии атомных электростанций в общем объеме производимой электроэнергии. По некоторым данным, их объем составляет 83 % от общего объема электроэнергии [2].

Другим направлением государственной деятельности во Франции выступает развитие социальной сферы. Государство финансирует развитие таких отраслей как образование, культура, социальное обеспечение, здравоохранение, занятость, жилищное обеспечение. При этом следует отметить, что если на данное финансирование используется около 50 % всех бюджетных расходов, то обеспечение бюджета осуществляется путем изъятия примерно 44 % стоимости ВВП за счет использования налогов всех видов и обязательных отчислений граждан на нужды соцобеспечения [3].

В качестве одной из проблем государственных финансов выступает проблема повышения эффективности использования государственных капиталовложений. Например, в Японии используется следующая классификация государственных капитальных вложений. Для данной страны характерно их разграничение на две группы. В качестве первой группы выступают так называемые «административные» капиталовложения, которые характерны для сферы общественных работ. Основным источником их финансирования выступают центральный и местные бюджеты, а также Правительственная программа займов и инвестиций. Например, в 1991 г. структура «административных» капиталовложений  была следующей: дорожное строительство – 26,3 %, 8,2 % - на мероприятия по сохранению территории и природных богатств страны, 5,5 % - на городское планирование, 11,6 % - на строительство сетей водопровода, канализации и промышленного водоснабжения, 2,5 % - на охрану окружающей среды. Вторая группа государственных капиталовложений включает капиталовложения государственных и муниципальных предприятий, финансируемые преимущественно за счет внебюджетных источников [4].

Тимонина И.Л. отмечает, что в Японии наблюдается соответствие территориальной структуры «административных» капиталовложений сложившейся модели размещения населения и производственных мощностей. По ее мнению, данная особенность может быть обусловлена двумя причинами. К первой она относит  «инерционность» структуры, которая обусловлена высокой концентрацией населения, транспорта, производственных мощностей. Во-вторых, ориентация «административных» капиталовложений на обустройство всей территории страны и обеспечение нормальных условий жизнедеятельности людей.

Как отмечалось ранее, в качестве одного из важных направлений исследования трансформации общественного сектора выступает анализ зарубежного опыта по оценке результатов его функционирования. В связи с этим особого внимания заслуживает работа А.В. Улюкаева, в которой рассматриваются особенности перехода к использованию показателей эффективности бюджетных расходов на примере некоторых зарубежных стран.

Разработка системы индикаторов той или иной политики предполагает наличие соответствующих критериев их разработки. Например, при разработке системы индикаторов для оценки политики в области здравоохранения могут использоваться четыре критерия [5]:

-         индикаторы должны отражать существенные проблемы здравоохранения;

-         должна быть очевидна связь анализируемых медицинских мероприятий с показателями здоровья;

-         индикаторы должны отбираться в затратоемких сферах здравоохранения;

-         индикаторы должны быть чувствительны к уровню системы здравоохранения.

Канадский опыт разработки системы показателей эффективности отражает необходимость использования следующих принципов: необходимо ранжировать результаты по их реальной достижимости; должна быть разъяснена их действенность для граждан Канады, уменьшение числа показателей должно сопровождаться ростом их качества; показатели следует долгое время держать под контролем; должна существовать возможность проверки показателей.

Для США характерно использование системы программно-целевого бюджетирования, для которой нормативной базой выступает Федеральный закон о результатах и результативности (1993 г.). Данная система ориентирована на достижение следующих целей: укрепление доверия американского народа к федеральному правительству; совершенствование процедур, которые служат для определения программных целей, измерения результативности и эффективности программ, а также процедур отчетности о ходе их выполнения; повышение результативности программ и совершенствование публичной ответственности за них; содействие руководителям федеральных агентств в совершенствовании предоставления услуг; повышение качества законодательных решений; совершенствование менеджмента в федеральном правительстве.

Реализация программно-целевого метода в американском бюджетном процессе характеризуется следующими особенностями: распределение финансовых результатов не по статьям расходов, а по программам или стратегическим направлениям; программы формируются на основе общих целей и стратегических приоритетов деятельности, которые определяют министерства и ведомства; контроль за расходованием министерствами и ведомствами бюджетных средств смещается с внешнего (за целевым использованием финансовых ресурсов) к внутреннему (за результатами деятельности агентств и эффективностью их затрат); бюджетный процесс все более тесно связывается с содержательным управлением - деятельностью государственного сектора в целом; руководители и сотрудники министерств получают большую свободу в выборе средств для достижения целей своих программ; проект бюджета предоставляется представительным органам власти в таком формате, где планы и приоритеты правительства на предстоящий год выражены и в финансовых показателях, и в критериях результативности государственных агентств.

Американская система бюджетного процесса также предполагает четкое разграничение порядка использования количественных и качественных показателей деятельности федеральных агентств, выступающих в роли основных субъектов предоставления общественных услуг. Например, при разработке плана мероприятий федерального агентства на год рекомендуется использовать преимущественно задачи, которые поддаются количественной оценке. Для включения задач с качественной оценкой в такой план требуется получение данным агентством разрешения на их использование у Департамента управления и бюджета.

С точки зрения определения эффективности бюджетных расходов существуют различные подходы. Главная проблема при разработке показателей эффективности бюджетных расходов заключается в определении того, каким образом анализировать результаты деятельность государства и каким образом оценить эффективность данных результатов. Например, в Новой Зеландии реформирование бюджетного процесса основано на переходе к использованию показателей производительности, что предполагает разработку так называемых соглашений о достижении производительности (performance agreements). К особенности таких соглашений, заключаемых между правительством и его департаментами, можно отнести четкую регламентацию предоставления общественных благ. Данная регламентация предполагает ориентацию определение того, что будет предоставлено потребителю, а не на то, какие ресурсы необходимы для функционирования того или департамента.

В качестве возможного метода выступает сравнительный анализ ситуации в различных странах. Данный метод заключается в сопоставлении результатов использования бюджетных ресурсов и стоимости данных результатов. Использование бюджетных ресурсов считается более эффективным, если в данной стране наблюдаются более положительные результаты с точки зрения сформулированных целей при меньшей стоимости по сравнению с другими государствами.

Оценка системы показателей эффективности зависит от различных факторов, в том числе от существующих подходов к тому, что следует понимать под эффективностью. Например, в Австралии используются так называемые ключевые показатели эффективности, к которым относят соответствие поставленным временным рамкам; точность принятия решений; соответствие стандартам обращения с клиентами; среднее число жалоб за контрольный период времени; время на одну операцию.

Данный анализ показал, что главная проблема оценки эффективности общественного сектора экономики заключается в отсутствии возможности четкой фиксации взаимосвязи между условиями функционирования общественного сектора экономики, принимаемыми управленческими решениями и результатами функционирования общественного сектора экономики. Невозможность определения данной четкой взаимосвязи обусловлено как отсутствием четких критериев количественной оценки условий, решений и результатов, а также необходимостью обеспечения соответствия разрабатываемых систем показателей и целей развития общественного сектора экономики. Решение данной задачи определяет необходимость формирования методологической базы анализа общественного сектора экономики с учетом существующих потребностей его трансформации.

Список литературы

1.     Немова Л.А. Новые приоритеты государственной экономической политики // Канада: взгляд из России. М., 2002.

2.     Тимонина И.Л. Япония: региональная экономика и политика. М., 2002.

3.     Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. М.: Дело, 2004.

4.     Черников Г.П. Экономика во Франции: традиции и новейшие тенденции. М., 2002.

5.     Tanzi V., Sehuknecht L. Reforming Gavernment in Indastrial Countries // Finance and Development. September, 1996.

ПРИМЕЧАНИЯ

 [1] Немова Л.А. Новые приоритеты государственной экономической политики // Канада: взгляд из России. М.: Анкил, 2002.

 [2] Черников Г.П. Экономика во Франции: традиции и новейшие тенденции. М., 2002.  С. 93-94.

 [3] Черников Г.П. Экономика во Франции: традиции и новейшие тенденции. М., 2002. С. 105-106.

 [4] Тимонина И.Л. Япония: региональная экономика и политика. М., 2002. 224 с.

 [5] Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. М.: Дело, 2004. 544 с. С. 423-424.