К.В. Криничанский

АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ [1]

Целью проведенного исследования являлась выработка рекомендаций, стратегических, типовых и сценарных решений для органов власти и местного самоуправления, исходя из их базовых задач в области политики развития городов и на основе анализа ключевых проблем в данной сфере. Центральной задачей государства здесь предполагается видеть достижение устойчивого поступательного развития территорий и городов, ориентированное на повышение благосостояния и улучшение условий жизнедеятельности горожан (жителей муниципальных образований, далее – МО). Следовательно, проблемы, которые рассматриваются ниже (см. табл. 1 и 2) – это проблемы устойчивого развития городов (МО), а также факторы, препятствующие такому развитию, тормозящие его, либо даже блокирующие его.

Перечисленные ниже проблемы оценены с точки зрения степени важности (с выделением высокой, средней либо низкой степени), статуса (федеральный, субфедеральный либо местный, что по замыслу равносильно определению того, где возникает проблема), заинтересованных и компетентных сторон (государственная власть, муниципалитеты, бизнес, саморегулируемые организации и общественные объединения), степени их компетенции и полномочий (исключительная, высокая, средняя, низкая, индивидуальная либо неопределенная). Данная классификация представляет собой аналитическую модель, которая, на наш взгляд, может найти практическое применение. С ее помощью можно определить, существуют ли достаточные предпосылки для преодоления проблем устойчивого развития в том смысле, что, достаточен ли набор компетенций или заинтересованности у различных сторон, причастных к проблеме; наличествуют ли в отношении проблем с высоким рейтингом важности соответствующие заинтересованные и компетентные (в области их решения) субъекты. Кроме того, отметим такое качество модели, как возможность увидеть сопричастность к ней разных заинтересованных сторон, взвесить силу их влияния, и не только описать ситуацию, но и представить идеальную картину, которая бы вела к улучшению ситуации и преодолению проблемы.

Разработанная модель, в частности, позволяет обнаружить следующее. Если одна из заинтересованных сторон, от действий которой собственно и зависит исход событий, имеет низкую компетентность (последняя колонка табл. 1), это означает, что данная проблема имеет административно-организационный аспект, проявляющийся через нерешенность вопросов увязки интересов, разграничения полномочий и неэффективность экономического и административного взаимодействия. Вряд ли в такой ситуации возможно продвижение вперед. Решение проблемы будет найдено только при условии вовлечения заинтересованной стороны в соответствующий административный процесс, призванный устранять проблему, и, возможно, при условии повышения статуса данной стороны.

Например, проблема городских дорог не может быть решена до тех пор, пока муниципалитеты не смогут заранее планировать и контролировать известный объем средств, адресуемый на нужды дорожного строительства, и пока процедура распоряжения этими средствами не будет создавать препятствий для заключения прозрачных, контролируемых контрактов с подрядной организацией.

Еще одну проблемную ситуацию можно видеть на ином примере. Обратимся к анализу проблемы неблагоприятного инвестиционного климата (п. 5.1). Заметим, что наиболее заинтересованные и обладающие значительным влиянием участники системы общественных отношений – представители бизнес-элиты – не имеют достаточной компетентности для ее решения. Важные аспекты решения проблемы улучшения инвестиционного климата, создания позитивного имиджа городов и территорий формируются в кабинетах власти и органов местного самоуправления (далее – МСУ).

В сложившейся ситуации активность бизнеса не просто сдерживается, она просто блокируется. Даже при наличии резервов для роста предприятия или не спешат, или оказываются неспособны инициировать самостоятельные проекты и выступать в качестве инвесторов. Дефицит инвестиций в таких условиях становится хроническим явлением, а инновационные проекты – редкостью. Учредительная активность остается невысокой, молодой бизнес остается вне высокотехнологических сфер экономики (даже в тех немногочисленных городах, где есть предпосылки для их развития) и находит себя в перепродажах и сфере услуг, тогда как крупные предприятия занимаются поиском партнеров и поставщиков высокотехнологичных товаров за рубежом.

Подобный анализ проблемы подсказывает одно из направлений поиска путей ее решения. Выход в данном примере может заключаться в активном и открытом сотрудничестве власти и бизнеса, обеспечении органами МСУ условий для формирования заинтересованных в развитии партнерств. В рамках данных партнерств необходимы совместная разработка стратегий развития городов, реализация конкурсных технологий, привлечения подрядчиков для исполнения программ развития и т. д. При этом роль и степень компетентности (а вместе с тем и ответственности) таких партнерств должны быть четко обозначены в совместных документах. В качестве приоритетных направлений разрабатываемых стратегий городам (разумеется, не всем) следует выбирать поддержку развития предприятий научно-технической сферы деятельности, высокотехнологических и наукоемких отраслей.

Вернемся к комментарию таблиц. Ряд проанализированных ниже проблем, получивших оценку по статусу «Федеральная» и по заинтересованности сочетающих интересы и государственной власти и органов МСУ, при определении степени компетенции выявляют низкую юридическую компетенцию представителей местных органов власти (см., например, табл. 1, п. 7 «Неудовлетворительная отраслевая структура», п. 13 «Рост числа безработных, инвалидов, старение населения»). Однако проблема проявляется именно на местах. В данном случае ситуация свидетельствует о том, что федеральный центр либо устраняется от ее решения, либо не готов к нему в настоящий момент, либо предпринимаемые шаги по ее решению малоэффективны. Действительно, неудовлетворительная отраслевая структура экономики и, тем более, безработица и старение населения не могут быть результатом местных действий. Это – эффекты государственной политики, однако проявляющиеся как проблемы на местах. Возникает вопрос: как местным властям преодолевать эти проблемы (или оправдываться за них)?

Ответ не очевиден. На наш взгляд, он может быть найден в усилении авторитета и влияния местного самоуправления как уровня административной системы государства, в т. ч. влияния на политические процессы в стране в целом [2]. Однако, для начала МСУ необходимо доказать свою компетентность в решении вопросов и проблем собственного развития, что, собственно, и должно стать основанием для обретения большей самостоятельности. Авторитет местной власти следует повышать, прежде всего, в глазах жителей самих же муниципальных образований. На игре в финансовую зависимость такой авторитет построен быть не может.

Далее. Идентификация проблем по статусу, причастности и степени компетентности помогает нам спрогнозировать некоторые ситуации, смоделировать их и даже четко выстроить стратегию поведения органов МСУ муниципальных образований России. В качестве примера можно взять проблему обеспечения горожан жильем (табл. 1, п. 16). Можно предположить, что ряд подобных проблем способны найти свое решение не только в рамках предпринимаемых усилий со стороны федеральной власти, но и при наделении требуемыми полномочиями или даже стимулами муниципалитетов (например, в создании механизмов, более эффективно обеспечивающих горожан жильем и повышающих его качество).

И здесь не стоит уповать на недостаточность компетенций. Практически все вопросы могут быть решены в рамках МО. Все дело заключается в часто грубо переворачиваемой дихотомии «заинтересованность – ответственность». Категорически неверно, на наш взгляд, видеть нормативную логику действий муниципальной власти исключительно при наличии «внутренних стимулов», громоздко формулируемой заинтересованности. Следовало бы отразить в этой логике и мотив ответственности, из которого будет следовать и весомая заинтересованность в собственных действиях. Однако большими препятствиями здесь выступают формальный стиль выполнения функций управления и безынициативность.

Таблица 1

Проблемы устойчивого развития (с позиции уровня городов областного подчинения и выработки местной властью собственной политики и стратегии городского развития и управления)

¹ По убыванию: В – высокая; C – средняя; Н – низкая.

² Ф – федеральный; С – субфедеральный; М – местный. (Статус здесь по смыслу близок понятию охват. По другому, определить статус – это определить, где возникает проблема. Еще одно уместное сравнение – определить статус – это назвать того или тех, «кто виноват»)

³ ГВ – государственная власть; М – муниципалитеты; Б – бизнес; ОП – СРО, общественные и политические объединения.

⁴ И – исключительная; В – высокая (есть факторы, которые мешают сторонам быть исключительно компетентными); С – средняя; Н – низкая; Инд. – индивидуальная для конкретного города (или ситуации); Н/о – неопределенная.

Таблица 2

Проблемы устойчивого развития (с позиции государственного уровня власти и выработки государственной политики городского развития и управления)

¹ Условные обозначения в поле таблицы соответствуют табл. 1.

Покажем также применимость модели при анализе проблемы централизации, финансовой зависимости МСУ и, как следствии, перекладывания ответственности, утраты мобильности и пр. (см. табл. 1). Начнем с определения статуса проблемы. Мы указали, что здесь достаточно обозначить, «кто виноват» в сложившейся ситуации. На наш взгляд, к проблеме причастны все уровни – и Федерация, и субъекты, и местные органы. Первые – так как именно они определили правила игры и установили действующие институты. Вторые и третьи – так как они не смогли на более ранних стадиях развития эффективно выполнять свои функции и не обеспечили рост при лучших пропорциях перераспределения изымаемых бюджетом средств.

Понятие централизации само подсказывает нам, что уровню государственной власти принадлежит исключительный вес в управлении процессом, речь идет о процессе финансовых трансфертов или, в более общей формулировке, процессе распределения и перераспределения. Сама проблема заключается не в централизации как таковой, а в возникающих негативных эффектах. Мы указываем в таблице, что проблема «перекладывания ответственности» находит высокую компетентность в лице муниципальной власти, хотя на самом деле, лучше было бы сказать, что собственно она и проистекает от муниципальной власти. Вернее от того, какую стратегию выбирает МО. При этом находятся разные примеры. Одни города успешно решают свои бюджетные вопросы, иные не справляются с данной задачей и, действительно, нередко кивают в сторону федерального центра как на виновника ситуации ^[iv].

Что касается заинтересованности бизнеса и общественных (политических) организаций, то следует признать, что влияние бизнеса в разных городах проявляется по-разному. Там, где сосредоточены крупные корпоративные структуры (на примере Челябинской области – города Магнитогорск и Челябинск), неоспоримо их влияние. Основная причина – бизнес является основным источником бюджетных поступлений. В городах другого типа, которые далеки от главных офисов гигантов российского бизнеса, свое влияние оказывает средний бизнес. Его мотивация – стремление создать более стабильную, а иногда, максимально комфортную для себя среду и контролировать ситуацию в своих интересах.

Общественные организации в городах (и вообще в России) не являются сколько-нибудь заметной силой. Часто их активность связана с деятельностью либо корпоративных структур, либо политических партий. Последние в настоящее время занимают позицию с неопределенным влиянием, в т. ч. на рассматриваемую проблему финансовой зависимости муниципалитетов. Назвать сильным данное влияние на сегодняшний день нельзя. Спорно также утверждение, что это влияние является подчиненным какой-то определенной (единственной) внешней силе (стороне), например, крупной промышленной группе.

Подведем итог. Выход из ситуации (с гарантированным успехом в долгосрочном плане для всех заинтересованных сторон) – это создание условий и реализация шагов для формирования сильной и уверенной муниципальной власти, имеющей ярких лидеров, способных решать бюджетные проблемы, развивать эффективную экономику и противостоять невыгодному горожанам давлению внешних сил, власти, опирающейся на поддержку населения (действительно избранная большинством) и интегрированную в мощную общегосударственную межмуниципальную группу («Союз городов»). В своем неизбежном противостоянии более высоким уровням власти местное самоуправление и его лидеры должны иметь адекватную опору (поддержку) в лице общественных организаций, имеющих высокий авторитет, прежде всего в отстаивании интересов граждан.

Разработанная модель является аналитическим инструментом и, как нам кажется, имеет определенную методологическую ценность, т. к. позволяет не только находить нужные решения, но и определять состав соучастников таких решений, квалифицировать их полномочия, выяснять степень принципиальной разрешимости проблем в текущих условиях, выстраивать новую архитектуру принятия решений, намечать механизмы реализации и методы контроля. Думаю, что у модели есть и другие, не указанные здесь преимущества (и, возможно, недостатки).

ПРИМЕЧАНИЯ

 [1] Выражаю благодарность за ценные замечания и рекомендации, высказанные по поводу написания данной статьи, членам Дискуссионного клуба факультета экономики, управления, права Южно-Уральского государственного университета и лично А.С. Лаврентьеву.

 [2] Характерный пример извне – правительственный кризис в Великобритании после провала лейбористов на выборах в местные органы власти в мае 2006 г.

 3 От времени разработки и принятия планов и программ до их реализации проходит длительное время, что приводит к смещению условий их реализации и обесцениванию целей.

 4 Безусловно, многое зависит от суммы предварительных (начальных) условий. Многие МО в стране обладают настолько слабой доходной базой и имеют столь низкую инвестиционную привлекательность, что это создает действительно непреодолимые проблемы для органов МСУ.