2008 №4 (14)
Документ без названия
Редколлегия Editorial Board Требования к статьям Requirements Профиль в ВАК      
ЖУРНАЛ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ГУМАНИТАРНОГО УНИВЕРСИТЕТА
Документ без названия

О.Ю. Артёмов, С.А. Овчинников

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ И ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ СФЕРЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Жилищно-коммунальное хозяйство города – это сложная социально- экономическая система, обеспечивающая жизнь и работу населения, а также предприятий различных отраслей национальной экономики необходимыми ресурсами воды, газа, тепла и др. Специфика жилищно-коммунального хозяйства состоит в его многопрофильности и многоотраслевой структуре, которая требует соответствующих организационно-правового и экономического обеспечения.

Современная финансово-экономическая ситуация такова, что без изменения системы финансирования и управления жилищно-коммунальной сферой эффективное её функционирование невозможно. В течение длительного времени государство компенсировало значительную часть расходов этой сферы. Проводимая политика исключала рыночный спрос на услуги и жильё, снижала активность населения и хозяйствующих субъектов в формировании требований к качеству эксплуатационных услуг. Переход к реальным рыночным отношениям в жилищно-коммунальном хозяйстве осуществлялся медленнее, чем в других сферах, что привело к нынешней достаточно сложной ситуации.

Состояние жилищно-коммунального хозяйства в условиях реформирования и изменяющейся экономической среды вызывает острую потребность в совершенствовании нормативной и правовой базы, организации эффективного механизма управления. За последние годы произошли значительные изменения в объекте управления – жилищном хозяйстве, которые требуют применения новых форм и методов управления, совершенствования организации и технологии деятельности органов управления и указывают на особую и, прежде всего, социальную актуальность исследуемой проблемы.

В настоящее время проблемы, связанные с функционированием сферы жилищного хозяйства, стали объектом пристального внимания органов власти различного уровня, однако, несмотря на проведение многочисленных мероприятий, направленных на создание в данной сфере рыночных отношений, кардинальных позитивных изменений к настоящему времени не произошло. Жилищное хозяйство по-прежнему выполняет, в первую очередь, социальную функцию с завышенными и необеспеченными социальными обязательствами государства, с отсутствием реальных экономических отношений и современных методов управления и характеризуется низким качеством предоставляемых услуг. Высокая степень износа основных фондов, тяжелая финансовая ситуация на многих предприятиях отрасли, порочная практика невыполнения финансовых обязательств, как со стороны населения, так и со стороны бюджетов разных уровней, административные, а не рыночные методы управления, делают данную отрасль непривлекательной и рискованной для частного предпринимательства и инвестиций.

Как свидетельствуют данные анализа, доля административно-управленческих издержек в себестоимости обслуживания 1 кв.м жилой площади постоянно растёт. Проверка жилищно-эксплуатационных организаций в 17 регионах России показала, что более половины получаемых на эксплуатацию жилищного фонда средств эти организации тратят на заработную плату сотрудников и обслуживание своих собственных контор. При этом эффективность труда работников ЖКХ в России в 4 - 16 раз ниже, чем их западных коллег, в том числе в странах с аналогичными климатическими условиями. Столь плачевный результат – следствие системы, когда жилищный фонд отдаётся на откуп муниципальным ЖЭКам, РЭУ, ПРЭУ, материальное состояние которых не зависит от качества и количества выполненных ими работ. Жилищный фонд, как правило, находится на балансе жилищно-эксплуатационных организаций, которые заключают договоры от имени жильцов со всеми коммунальными службами либо выполняют работы своими силами по принципу «сам себе заказываю, сам выполняю и оцениваю». Выступая одновременно заказчиком и подрядчиком, обслуживающие организации выкачивают деньги из населения, не неся материальной ответственности за качество своих услуг.

Чтобы покончить с этим, было предложено разделить функции управления и эксплуатации жилищного фонда, сформировать самостоятельную службу заказчика, опирающуюся на принципиально новые гражданско-правовые договоры с подрядчиками, использовать договоры – между собственником объектов жилищно-коммунального назначения и хозяйствующим субъектом (включая управление жилищным фондом, его обслуживание); между собственником жилищного фонда и нанимателем жилого помещения (договоры социального и коммерческого найма); между организациями, предоставляющими коммунальные услуги, и потребителями этих услуг.

Основополагающую нормативно-правовую базу регулирования отношений в сфере содержания, эксплуатации, ремонта и восстановления объектов ЖКХ составляют Жилищный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, десятки других федеральных и региональных законов и постановлений. Во многих городах разработаны Положения о капитальном ремонте жилищного фонда, учитывающие указанные выше правовые акты, предусматривающие участие в приёмке работ по капитальному ремонту жилищного фонда представителей объединений жителей и советников районных Управ.

Постоянный контроль за соблюдением нормативов при осуществлении технической эксплуатации осуществляют также в пределах своей компетенции специально уполномоченные органы государственного контроля, в том числе органы Государственной жилищной инспекции РФ, Госгортехнадзора РФ, Госсанэпиднадзора РФ, Инспекции Госархстройнадзора городов, противопожарного надзора и др. Кроме того, межведомственными комиссиями по ценовой и тарифной политике устанавливаются предельные цены на техническое обслуживание лифтового оборудования, захоронение и транспортировку твёрдых бытовых отходов, эксплуатацию систем дымоудаления и пожарной автоматики, внутриквартальных коллекторов и  др.

В настоящее время работы по содержанию жилого фонда организуются в округах службами заказчика, проводятся эксплуатирующими предприятиями различной формы собственности и координируются в целом по городу Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства. Хотя службы заказчика по жилищно-коммунальным услугам созданы в большинстве регионов, эффективно работают они далеко не везде. Главная причина – в форме собственности. Службы заказчика пока не являются представителями жильцов и находятся в муниципальной собственности. Городские власти, стремясь сохранить над ними контроль, отказываются придавать им статус коммерческой организации, для которой доходом стали бы плата за жильё и фиксированные дотации из бюджета, а расходами – выплаты по договорам с подрядчиками.

Вместо этого все преобразования сводятся к смене вывески. На базе жилищного отдела или департамента жилья (в разных городах эти структуры называются по-разному, но все действуют при администрации) создаются муниципальные учреждения, которым и передаются функции заказчика. При этом сохраняются бюджетное финансирование, штатное расписание, нормирование, когда зарплата не зависит от объёмов выполненных работ. Дело доходит до того, что некоторые муниципальные учреждения с готовностью отдают свои управленческие функции подрядчикам (т.е. тем же РЭУ) – скажем, поручают им собирать плату за жильё. Тем самым они сужают сферу своей деятельности, отказываются от основных обязанностей – заказывать работу на конкурсной основе, контролировать и оплачивать её.

Среди причин «пробуксовки» эксперты называют также изъяны заключаемых договоров. Нередко в них не оговорены взаимные обязательства сторон и порядок урегулирования споров (конфликты возникают из-за нечёткости определения обязанностей, условий финансирования и границ обслуживания), не предусмотрены экономические санкции за нарушение условий договора, не определена ответственность за приобретение и установку приборов учёта и их обслуживание, часто используется стандартная формулировка «обслуживание основных фондов в соответствии с правилами и нормами эксплуатации» без согласования с реальными возможностями финансирования. В результате сохраняются преимущественно административные методы управления, преобладают волевые решения, разнобой в организации обслуживания, различное толкование одних и тех документов, терминов, определений.

В то же время создание реальной конкуренции в управлении и обслуживании жилищной сферы позволит собственникам жилья и объектов коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимое качество работ и услуг по более низким ценам. Поэтому для развития конкуренции целесообразно, во-первых, формировать муниципальный заказ на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения (это должны делать органы местного самоуправления); во-вторых, рассчитываться за жилищно-коммунальные услуги на основе договоров и предусмотреть экономические санкции за их нарушение; в-третьих, привлекать для оказания жилищно-коммунальных услуг организации разных форм собственности.

Такой подход основан на зарубежном и отечественном опыте. Первым попыталось ввести конкуренцию в сфере жилищно-коммунального обслуживания Правительство г. Москвы, заключив ещё в марте 1992 года соглашение с Агентством международного развития США о разработке программы, предусматривающей передачу управления и содержания муниципального жилья частным компаниям. Так, право заняться этой работой выиграл по конкурсу Институт экономики города (США). Начали с того, что при каждом муниципальном округе создали дирекции единого заказчика (ДЕЗы), на которые возложили управление жилищным фондом. Однако, хотя им предоставили финансовую самостоятельность, положение не улучшилось. Попробовали заключать договоры между ДЕЗами и РЭУ, но и это не дало хороших результатов, потому что РЭУ оставались государственными монополиями. Альтернативу им удалось создать лишь в марте 1993 года, когда в Западном административном округе г. Москвы был проведён первый конкурс среди организаций, желавших получить контракт на обслуживание муниципального жилья. В настоящее время в г. Москве уже 74 % муниципального жилья обслуживается на конкурсной основе, г. Нижнем Новгороде – 45 %, в г. Великом Новгороде – 40 %, г. Оренбурге – 33 %, г. Рязани – 28 %. В результате конкуренции первоначальная стоимость обслуживания и эксплуатации 1 кв. м снижена в среднем с 1,2 - 1,4 до 0,9 - 1 рубля в месяц.

Однако одного конкурсного подбора компаний по обслуживанию и управлению жилищным фондом недостаточно для существенного улучшения его состояния, потому что проблема во многом упирается в отсутствие эффективного собственника этого фонда. То, что муниципальные власти им не являются, доказано опытом России и Запада. Даже в развитых странах муниципальное жилье содержится не лучше, чем в России. Хотя больше 55 % квартир перешло в частную собственность россиян, дома по-прежнему остаются в муниципальной собственности (за исключением индивидуального жилого фонда). Выпускать их из своих рук местные власти не торопятся.

Поэтому сегодня как никогда особое значение имеет создание товариществ собственников жилья (ТСЖ) – кондоминиумов, которые должны взять на себя организацию его обслуживания и эксплуатации. Впервые слово «кондоминиум» появилось в России в 1992 году в законе «Об основах федеральной жилищной политики». В соответствии с законом «О товариществах собственников жилья», который вступил в действие 26 июня 1996 года, для создания такого товарищества достаточно желания двух собственников помещений. Членство в нём не добровольное: все собственники жилых и нежилых помещений являются членами ТСЖ по определению. Таким образом, приход частных фирм в сферу жилищного обслуживания позволит установить более жёсткие взаимоотношения между жителями и эксплуатирующими организациями, повысить требования к тем и другим.

С 1 марта 2005 года вступил в силу новый Жилищный кодекс, согласно которому все собственники жилья в России должны выбрать форму управления своими домовладениями. Жильцам предоставлены на выбор три варианта управления домовладением: силами самих жильцов, самоуправление ТСЖ и привлечение частной управляющей компании (ст. 161 ЖК РФ). В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», в жилищном секторе потребителями товаров и услуг указанных организаций в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твёрдых бытовых отходов являются в многоквартирных домах – товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы, управляющие организации, которые приобретают указанные выше товары и услуги для предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в данном многоквартирном доме, или непосредственно собственники помещений в данном доме в случае непосредственного управления им собственниками помещений.

Каждый из указанных вариантов имеет как свои плюсы, так и минусы. В частности, первые два способа довольно рискованны, поскольку в обоих случаях жильем управляют непрофессионалы. Что касается частных управляющих компаний, то для них пока не характерна острая конкуренция. Многие считают, что частные ЖЭКи – очередная возможность изъять больше денег из карманов жителей. Но что и как собственник может взять сам у себя? Да и зачем?

Вместе с тем сами жители, оплачивая услуги самостоятельно, всё более активно проявляют и отстаивают свою позицию в отношениях со службами жилищно-коммунального хозяйства (в т.ч. и ЖЭКами). Жилищный кодекс предоставляет жителям возможность отстаивать эту позицию коллективно, при этом создавая с управляющей компанией отношения взаимовыгодного сотрудничества и взаимопонимания. А когда эти отношения оформлены договорами, жители, согласно Жилищному кодексу, могут не реже одного раза в год получать полный и обстоятельный отчёт о том, на какие работы и услуги направлены компанией средства, полученные ею от населения.

Кроме того, на сегодняшний день существует целый ряд надзорных органов, которые следят за соблюдением законности и качеством выполнения работ управляющей компанией: это и Налоговая служба, и Администрация города, и ГСЭН, и Госадмтехнадзор...

Конечно, возникает сомнение, пойдет ли частный предприниматель в этот бизнес, зная, что он не даёт высокой прибыли и низкорентабелен из-за действующих тарифов. Однако имеет место и понимание того, что вхождение в эту сферу – это благодатная почва для развития смежных и иных дополнительных сервисов, обслуживающих население. К сожалению, опыт показывает, что жители при возникновении потребностей (например, в крупном и мелком ремонте; незначительных столярных и слесарных работах в квартире и пр.) не обращаются в ЖЭКи для того, чтобы воспользоваться их услугами. Требуется время, чтобы убедить население в том, что сегодня частная управляющая компания – это организация, готовая создать условия для оказания любой дополнительной услуги по желанию потребителя.

Частные управляющие компании в основном работают на уровне ТСЖ и кооперативов и сконцентрированы в новом строительстве. Очень мало ТСЖ в его классическом виде существует на рынке старого жилья и государственного фонда. Предпринимательство же очень активно развито на уровне подрядных организаций, которые выполняют более 70% работ в данном секторе.

Следует обратить внимание и на следующий фактор, влияющий на конкурентоспособность организации, – её взаимоотношения с местным населением. Для частных предприятий характерно бережное отношение как к постоянным, так и потенциальным клиентам. Не нужно дежурить, ожидая ремонтников, отпрашиваться с работы, чтобы посетить операционистку или получить какую-то справку. Во многих частных предприятиях существует так называемая «горячая линия», которая работает и по выходным дням, время приёма спланировано с учётом имеющегося свободного времени работающего населения, открыты пункты уплаты коммунальных платежей, существует компьютерный банк данных и т.п.

Констатируем факт: реформирование ЖКХ в России происходит, но его темпы неадекватны ожиданиям. Пока не наблюдается жёсткой конкуренции, но постепенно расширяются стимулы для выхода на рынок жилищно-коммунальных услуг частных предприятий.

В этой связи предпримем попытку смоделировать создание одного из них и выход на рынок жилищно-коммунальных услуг, а также определим сопутствующие (потенциальные) проблемы и способы их решения. Для оценки финансовых расходов используем расчёты и данные Маркетинговой Группы БЕШ.

Для начала понадобится бизнес-план, который обойдётся в $ 5 тыс., регистрация предприятия – $ 300, разработка сайта и полиграфии –$ 5 тыс., аренда офиса 50 кв.м – по $ 400 за метр (т.е. $ 20 тысяч в год), его комплектация мебелью и оргтехникой – 4 тыс., команда менеджеров – $ 10 тыс. в месяц. Ещё по такой же сумме уйдет на самый скромный рекламный бюджет и типовую регламентацию бизнес-процессов.

Далее затраты уже идут непосредственно на вход на объект: на один дом приходится порядка $ 4 тыс., включая затраты на так называемые «популистские меры» – поставить кодовый замок, покрасить стены в подъезде и т.п. Идеально собрать в первый год 5 домов. Если дом даёт $ 2 тыс. валового дохода в месяц, то при стоимости входа в $ 4 тыс. он начинает приносить прибыль с третьего месяца работы.

Итого будет потрачено: стартовые $ 25 тыс., постоянные издержки за год – $ 150 тыс. вход на 5 домов – $ 20 тыс., а также $ 20 тыс. следует предусмотреть на непредвиденные расходы. Во второй год желательно получить ещё 5 домов. Итого – 10. Если домов останется 5, то структура убыточная. Каждый дом приносит по $ 2 тыс. в месяц, следовательно, в год с 10 домов имеем $ 240 тыс. при издержках в $ 150 - 175 тыс. в год. Таким образом, видно, что при управлении пятью домами издержки превысят доход, а при десяти – появится прибыль. Следовательно, необходимо вложить $ 220-230 тыс. Оптимистичный срок окупаемости – 5 лет, хотя лучше планировать 6 - 7 лет, учитывая возможные сбои.

Перспектива выхода на этот рынок частных управляющих жёстко увязана с ответом на вопрос, где взять те самые объекты, которые могут обеспечить должный уровень дохода. Компаниям, желающим получить подряды на управление, необходимо комплексно вкладываться в продвижение своего имени на рынке. Но это дополнительные затраты без каких-либо конкретных перспектив.

Другая проблема – низкая доходность управления массовым жильём. Ведь именно в этом сегменте просматривается ниша для небольших управляющих компаний. Сегмент элитных новостроек поделён ныне между крупными участниками рынка, и доступ на него практически закрыт. В бизнес-классе лазейки есть, но всё равно большая часть домов эксплуатируется дочерними фирмами самих девелоперов. Впрочем, даже если и удастся получить в управление высококлассный объект, не факт, что небольшая компания справится с эксплуатацией современных инженерных систем, которыми такие здания оснащены. Менее затратным сегментом для управляющей компании являются дома, построенные в 1990-е гг., не имеющие столь технически насыщенной «начинки», как современные элитные постройки. Зато в сегменте эконом-класса небольшие частные предприятия как раз в состоянии «подвинуть» ДЕЗы и ЖЭКи. Да и справиться с такими домами не сложно. Но, увы, пока это не выгодно самим «частникам». Эксплуатация недорогого жилья не является доходным бизнесом вследствие своей низкой рентабельности. Привлекательной же работа на рынке жилья эконом–класса станет только при эксплуатации большого количества объектов: чем больше будет зданий в управлении, тем прибыльнее станет сам бизнес.

Проще всего получить первые объекты по договорённости с застройщиками, которые готовы передать управленческие функции сторонней компании. В случае нового строительства (а значит, отсутствия необходимости проводить в ближайшее время капремонт), эксплуатирующей компании нужны средства в объемах бюджета на один месяц. На 50 тыс. квадратных метров жилья необходимо примерно 1 миллион рублей. Дальше компания будет существовать благодаря регулярным платежам за предоставляемые услуги.

Есть и другие ещё не до конца решённые проблемы – большое число неплательщиков (лишь 50-70 % жильцов в России своевременно и регулярно оплачивает коммунальные услуги) и изношенность инженерных систем в старых зданиях. В случае с жильём эконом-класса в первую очередь для эксплуатирующих компаний интересны новостройки –  дома с невысокой степенью износа, а также, желательно, не единичные объекты.

Нельзя обойти и ещё одну проблему. Прежде чем определяться с выбором управляющей компании, в каждом доме необходимо создать субъект –  кондоминиум. Для этого следует организовать товарищество собственников жилья, то есть создать инициативную группу и обойти всех жильцов. И сделать это довольно затруднительно. Ведь жильцы далеко не всегда обязательны или просто могут проигнорировать общее собрание. В итоге – выбор не сделан, решение не принято, а дом «по-тихому» переходит к одному из акционированных ДЕЗов.

Наконец, до сих пор значительная часть квартиросъёмщиков пользуется льготами, которые должны были бы компенсироваться управляющей компании за счёт бюджета. Однако рассчитывать на эти деньги какой-либо независимой организации не стоит. А если они и будут ей компенсированы, то в самую последнюю очередь.

Решением проблемы низкой доходности и недобора платежей для управляющей компании может стать получение права дополнительно использовать общие площади здания в коммерческих целях. Если в домах много имущества общего пользования, а юридическое лицо (товарищество собственников жилья или управляющая компания) получает право заниматься, помимо обслуживания самого дома, ещё и коммерческой деятельностью (размещать рекламу, сдавать землю и общие помещения в аренду), то данный бизнес вполне может быть рентабельным. В целом же, средний уровень доходности управляющей компании оценивается в 15–30% в зависимости от класса дома и его характеристик.

Рискнуть и начать работу на рынке ЖКХ можно двумя способами: взять на себя полную эксплуатацию здания или же создать менеджерскую структуру, которая будет только «рулить» процессом и привлекать непосредственных эксплуатационников, применяя аутсорсинг.

В первом случае создаётся компания, в которую будут входить все непосредственно эксплуатационные подразделения, техника и штат обслуживающего персонала. Такой вариант требует высоких стартовых затрат, поскольку нужно приобрести необходимую технику и нанять  требуемых сотрудников, которым с первого же месяца следует платить постоянную зарплату. Но очевидно: создавать такую компанию, не имея гарантий получения объектов, нет смысла. Ведь, в конечном счете, все может не окупиться. Кроме того, такую форму работы есть смысл применять лишь тем компаниям, которые строят свою стратегию на управлении целыми микрорайонами, а не единичными объектами. В этом случае эксплуатационные расходы будут значительно ниже: затраты на приобретение техники и зарплату сотрудников, которые работают сразу на нескольких домах, распределятся по всем объектам.

Второй вариант – создание исключительно управляющей компании, которая занимается лишь распределением финансовых потоков, организацией работы, поиском объектов, а все технические функции отдаются на аутсорсинг. Старт такого бизнеса не потребует значительных финансовых средств. Можно обойтись всего-навсего выплатой должностных окладов двум-трём ключевым менеджерам, а все прочие затраты будут обеспечиваться из текущей прибыли компании. Но и у этого варианта есть свои недостатки: зависимость от подрядчиков, высокие аутсорсинговые цены и др. Однако не редки случаи, когда созданные подобным образом компании впоследствии обзаводились своими дочерними предприятиями и уже оказывали полный спектр услуг по управлению и эксплуатации жилых домов, при этом неплохо зарабатывая.

Итак, шансы есть. Однако трудностей по-прежнему хватает. Ведь ДЕЗы будут сопротивляться до последнего, не пуская на рынок превосходящих их по всем параметрам конкурентов. Впрочем, со временем реалии рынка возьмут своё. Скоро само государственное управление зданиями будет восприниматься как атавизм, пережиток прошлого, но тогда и начать бизнес в этом сегменте будет труднее, чем сегодня, – из–за жесткой конкуренции. ЖЭКи, ДЕЗы и другие госструктуры «доживают» свой век, уступая место профессиональным объединениям, которые предлагают абсолютно иной уровень клиентского сервиса. Поэтому есть все основания утверждать, что рынок управления жилой недвижимостью из года в год становится все более и более профессиональным. Компании-новички не выдерживают жёсткой конкуренции, им не хватает ни финансовых, ни имиджевых ресурсов, ни профессиональных навыков.

Чтобы обезопасить себя от неожиданностей, частным операторам, осуществляющим деятельность в любом муниципальном образовании, следует разработать и подписать договор муниципального заказа, который позволит избежать некоторых стандартных рисков, сопровождающих внебюджетное финансирование коммунальных муниципальных проектов. Специалисты по реформированию ЖКХ оперируют рядом показателей рисков для частных инвесторов, планирующих работать на рынке жилищно-коммунальных услуг. Среди них: 1) тарифные риски, связанные с регулированием тарифов органами местного самоуправления или уполномоченным на это органом; 2) бюджетные риски, связанные с выплатой организациям дотаций на разницу в тарифах для населения и полной стоимостью коммунальной услуги; льготами, предоставляемыми различным категориям граждан; субсидиями, предоставляемыми малоимущим семьям на оплату коммунальных услуг. В то же время Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ минимизирует указанные риски и устанавливает благоприятные правила игры для всех операторов жилищно-коммунального рынка.

Кроме того, для реализации процесса успешного функционирования в сфере ЖКХ частным операторам прежде необходимо проработать с органами местного самоуправления концепцию бизнес-модели, так как изменение правил игры «на ходу» может привести к отрицательным результатам. В связи с этим должны быть определены: общие задачи кампании, сроки и пути достижения поставленных целей, ожидаемые результаты,  прогноз количества и качества предоставляемых потребителям услуг,  план мероприятий по продвижению выбранной бизнес-модели и расчёт потребностей в финансовых средствах.

Контактная информация